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原创 | 城乡融合发展视角下宅基地制度改革路径思考——以佛山市南海区为例

来源:??????2020/7/24 15:33:49??????点击:

?本文已经在《中国土地》刊发,编辑简陆芽,孙辉

城乡融合发展作为乡村振兴战略的重要组成部分,为珠三角等发达地区的农村明确了发展方向和路径,佛山市南海区作为珠三角的典型代表,开展城乡融合发展视角下的农村宅基地制度改革路径研究,将为区域乃至全国理论借鉴和经验模板。本文以南海区宅基地的两大核心问题——权益不公平和利用效率有待提高为导向,研究明晰城乡融合发展的核心内涵主要包括空间形态融合、城乡要素流通、城乡财产融合等,并在此视角下提出推进城乡集聚建设、构建新型农村住房制度、规范宅基地经营管理等改革建议。

佛山市南海区地处珠江三角洲腹地、广佛核心地带,区位条件优越,受改革开放的影响,民营财产发达,吸引了大量外来人口,南海宅基地则发挥了保障外来人口居住需求的作用,出租经营现象极为普遍,东部发达地区宅基地经营收益甚至成为农户家庭收入的重要组成部分,城乡高度融合发展。但是,受宅基地制度滞后于社会经济发展水平、管理措施体系不健全、农民过渡追求经营收益等多种因素影响,南海宅基地上违法用地、违法建设、超高超占等现象较为普遍,农村人居环境较为杂乱。南海区宅基地制度改革按照功能分制的思路,目前主要偏重于宅基地居住保障性功能方面的规范完善,制定了从申请到退出的全流程管理政策体系,下一步将更多偏重于宅基地资产经营性功能方面的改革完善,配套相应的政策措施,促进宅基地的高效规范利用。笔者结合改革实践,以解决宅基地问题为导向,从实施乡村振兴战略推动城乡融合发展的视角,提出南海区深化宅基地制度改革的路径建议。


一、南海区宅基地迫切需要解决的问题

宅基地关乎广大农民的根本利益,其承载和关联着农村人际伦理、利益关系、风俗学问等,宅基地管理既是土地管理,也是农村管理工作的核心。当前,我国农村最大的问题是发展不平衡、不充实,宅基地所面临的问题也较为类似,即利用不充实,效率低下;分配和使用不均衡,有失公平。因此,归根结底,宅基地需要解决的是公平和效率两个层面的问题。笔者在开展南海宅基地制度改革过程中,深入调研总结,对南海宅基地在公平和效率层面的问题进行了系统梳理。

1、公平方面

宅基地分配和使用不公平是南海区宅基地的主要问题,主要体现为农户与农户之间、农户与村集体之间、本地村民与外来人口之间,三方面的不公平,具体如下:

①农户之间的不公平

南海区宅基地分配未严格实行“一户一宅”制度,为筹集村公共建设费用,增加集体经济收益,村集体多接纳村内投标方式分配宅基地,使得有经济能力的村民可投得多处宅基地,造成“一户多宅”与困难户并存的现象。

②农户与村集体之间的不公平

农村集体经济组织作为宅基地所有者,物权法规定其有权对宅基地进行监管、处分和到场收益。然而实际管理中,农户与集体之间关系不对等,农村集体经济组织处于权利虚置、主体弱化的状态,宅基地私下流转较为普遍,但村集体未能到场决策和处分,也未能到场收益分配等。

③本地村民与外来人口之间的不公平

南海区外来人口较多,常住人口中外来人口与户籍人口数量相当,社会管理压力大。一方面,因继承、转让等多种原因导致非集体经济组织成员占有使用村内宅基地的情况较为普遍,宅基地使用在本地村民和外来人口之间的不公平。另一方面,从住房制度层面来看,外来人口为南海区的全面快速发展做出了重要贡献,但其只能居住在环境杂乱、低矮拥挤的出租屋,住房需求得不到改善,相关权益得不到保障,城乡融合发展下更加不利于人才引进和人才振兴,这也是外来人口和本地村民之间的不公平。

2效率方面

南海区集体经济发达,相较国内其他地区,宅基地利用效率较高,不过也存在一定比例空闲置的情况,但其在效率方面的主要问题是高质量、高品质的集约利用水平有待提升,体现为宅基地结构杂乱、功能交错,存在较大的安全、治安隐患等,具体如下:

①存在一定比例的空闲置宅基地及农房

南海区城镇化率高,出现半城半乡的发展状态,宅基地除保障本地村民居住外,多以出租屋、小作坊、堆栈等一种或混合用途为主,利用率相对其他内陆地区较高,但南海区宅基地仍存在一定比例空闲置情况。

②宅基地及农房空间形态杂乱

借助改革开放、广佛同城等重大发展契机,南海区经济快速发展,但同样存在“摊大饼”式的粗放发展问题,期间宅基地数量不断增加,由于乡村规划管理和执法机制不健全等,导致宅基地建设缺乏合理结构和引导,“握手楼”等现象比比皆是,乱搭乱建也较为普遍。另外,农房用途也较为多样,以出租屋为主,据调查,2016年南海区登记出租屋共18.78万栋(套),其中村民自建房10.97万栋,占比58.41%,但由于出租屋市场缺乏有效管理和运作,导致用于出租的农房环境脏乱差、管理无序、“两违”现象多发,消防存在隐患。

③集约用地模式需要进一步改进

南海区经济社会综合发展水平较高,寸金寸土,面对不断增长的人口和经济发展用地需求,土地利用模式需要进一步提升。目前,南海宅基地多以单家独户的建设利用方式为主,这与南海区高度城镇化的发展趋势不够匹配,用地效率有待提高。虽然南海区自2011年开始推进多层式公寓住宅形式,但受限于用地政策、标准指引等不足,工作进展较为缓慢。


二、南海区城乡融合发展的核心内涵

城乡融合发展的内涵极为广泛,按组成内容来看可以分为经济财产、社会学问、组织治理、环境生态等。笔者认为,城乡融合发展的核心内涵是以空间形态融合为表象,以财产融合为关键,以城乡要素流通为保障的构成体系,其他社会、学问、生态等方面的融合,需以此为基础进一步实现。

1、空间形态的融合

空间形态的高度融合是城乡融合发展的直观体现,也是基本前提,其本质是通过推进基础设施互联互通、城乡公共服务均等化、整治城乡人居环境等,促进城乡之间在空间上的联系,优化城乡空间结构,达到都会和乡村互相融合、协调发展的城乡空间形态。首先通过分类施策、渐进改善、有机更新的方式,连续推动乡村道路、供水、供电、通讯、污水和垃圾处理惩罚等设施建设,加快实现城乡基础设施互联互通。其次要围绕让乡村生活更美好的理念,立足补缺补短补软的目标导向,在城乡之间逐步实现结构合理、质量相近、可达性大致相同的公共服务结构体系,逐步实现城乡公共服务均等化。最后通过开展村庄环境整治、农村生活垃圾治理、生活污水治理、垃圾收转运及无害化处理惩罚等,深入推进农村人居环境整治。

2、城乡要素的流通

城乡要素主要是指人口、土地和资金三方面,受制于我国城乡二元体制机制,要素流通受到限制。因此,城乡要素的自由流通必须依靠改革破解制约城乡融合发展的制度障碍,全面激活市场、激活要素、激活主体,为农业农村发展增添新动能、注入新动力。首先是通过村民就地市民化、乡贤回乡、人才引进等方式,促进城乡人口自由迁徙,并做好相应社会福利保障,确保城乡融合发展的人才支撑。其次是激活土地要素,深化探索农村宅基地“三权分置”改革,积极促进农村集体土地流转入市,盘活存量土地,促进形成城乡统一的用地市场。第三是通过健全投入保障制度,创新投融资机制,引导工商资本和社会资本投向乡村,扭转乡村资本市场目前入不敷出的现状。

3、城乡财产的融合

城乡财产融合是指为保障城乡经济健康发展而按照城乡经济发展的客观规律,对城乡财产进行统筹规划、合理结构,实现城乡财产相互融合、协调发展。城乡财产融合是推进城乡融合发展的关键内容和重要体现。南海区是传统财产基础较好,推进城乡财产融合首先要坚持以都会升级带动财产转型,以提升财产品质和经济效益为中心,加快转变发展方式、转换发展动能,同时要找准比较优势,突出区域特色,推进传统制造业升级改造与都会财产互补。其次要以农业为基础,通过改造提升农业技术,延伸财产链、价值链,与文旅、互联网财产融合等方式,推进实施农业财产、生产、经营体系现代化,积极推动一二三财产融合发展。


三、南海区深化宅基地制度改革的思考

宅基地制度改革涉及广大农民的根本利益,影响农村管理稳定,改革工作需稳慎推进、分步实施。南海区自2017年底正式开展宅基地制度改革以来,坚持问题导向,围绕宅基地的自住保障性功能和资产经营性功能,实行功能分制,在短短一年的时间内,建立了一套规范宅基地申请至流转退出全流程的政策体系,但对于普遍存在的宅基地历史遗留问题,尚需进一步结合城乡融合发展的战略摆设,深入研究处理惩罚方向和路径。结合多年来宅基地管理经验和改革实践,提出如下几点思考和建议。

1、认清宅基地管理是农村管理工作的重要组成部分

宅基地除了是土地的一种用途类型,具有居住保障和资产经营两重功能外,同时也关联和承载了太多农村的人际伦理、利益关系、学问风俗,因此也是农村社会生活的重要组成部分。因此,相较其他农村土地制度改革等,宅基地制度改革处于牵一发而动全身的位置,单纯用宅基地制度改革破解农村宅基地问题还远远不够,必须站在农村管理工作层面多项改革联动推进,多措并举。因此,笔者认为,下一步宅基地制度改革的深入推进,需要农业农村部分和自然资源部分的深度配合。其中,自然资源部分从土地管理制度层面,坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,进行宅基地制度的方向和原则性设计;农业农村部分发挥自身农村管理经验丰富的优势,因地制宜,从农村管理工作层面,细化宅基地管理制度和措施,逐步理顺宅基地历史遗留问题。这是开展宅基地制度改革的重要前提和基础保障。

2、城乡空间形态融合视角下推进城乡集聚建设

南海区社会经济发展水平较高,其宅基地实际使用现状已远超现有宅基地管理制度所及,甚至现有宅基地改革所探索的相关内容在南海农村均已实践多年,并存在农村环境杂乱等较多的直观问题。因此,必须用城乡融合发展的久远眼光和思维,以空间形态的融合为突破口,探索整村统筹的改造提升,推进城乡集聚建设,破解复杂的历史遗留问题。

首先要坚持规划先行,强化村庄规划的引领和管控作用,注重乡村基础设施建设、公共服务配套,明确村庄功能结构,从整体上改善人居环境。同时,依托规划划定宅基地可建区、限建区和禁建区,实行宅基地分区管制,可建区允许新增宅基地,一级地上房屋的改建、扩建等;限建区内不允许新增宅基地,但允许宅基地上房屋的改建、扩建等;禁建区内禁止除危房修缮外的相关建设行为,严格控制宅基地用地总规模。

其次要以规划为依据和指引,按照住新必须退旧的原则,推进村居社区公寓建设,引导村庄集聚建设、村民集中居住。退出的旧宅基地由村集体按照规划进行拆除复绿或作为集体资产统筹经营使用。探索接纳宅基地“证券化”的方式,集聚改造前对整村宅基地进行面积认定,其中合法与不合法需接纳差别化认定标准,颁发宅基地权益证明,并注明权益面积,权益面积分为保障住房和经营股份两部分,前者可以用来申请社区公寓、宅基地等,后者可以置换为村集体的经营性股份等,最终实现宅基地的退出、整村的改造提升。

3、城乡要素流通视角下构建新型农村住房制度

宅基地即使城乡要素的组成之一,同时也是人口和资金要素流通的载体。城乡要素的自由流通需要依托宅基地,尤其是在我国城镇住房制度不健全的情况下,在城乡高度融合发展南海,农村宅基地及农房负担了大量外来人口居住需求的保障任务。因此,南海区宅基地制度改革,需要从城乡要素流通,尤其是新型农村人口结构的视角下,设计新型农村住房制度。

首先,通过城乡集聚建设所配套的社区公寓、宅基地等在充实保障本地村民居住需求的前提下,可以探索适度放宽申请对象,允许在本地从业、投资、创业的“新村民”以较为优惠的价格,申购一定年限的住宅使用权限,并配套相应的社会福利保障,促进人才引进。但要做好新村民的监管,严禁其私下流转社区公寓或宅基地,只允许村集体收购或者回收。

其次,对于村民或新村民所持有的社区公寓或宅基地及地上房屋的使用权、所有权等,可探索允许其进行抵押,从而扩大村民经营发展建设所需的融资渠道,促进资金流向乡村,形成在都会和乡村之间的双向流动,充实体现和保障农民房屋财产权。

4、城乡财产融合视角下规范宅基地经营管理

从一定水平上看,南海区大量宅基地用于出租屋经营,已然成为一定规模的财产业态,为南海其他财产的从业外来人口提供了保障,形成了财产互补。同时,随着南海实施乡村振兴战略,推进农业观光、古村活化等,宅基地将成为文旅、创意、康养等新财产业态的载体,进一步促进形成城乡一二三产融合。笔者认为,随着宅基地不断负担财产经营功能,有必要对其从经营标准、产权权限等方面进行规范管理。

首先,要针对南海宅基地上已形成规模较大的财产类型,如农民出租屋,要坚守安全底线,从消防、环保、治安、流动人口管理等方面配套相应的强制管制措施,实行出租屋安全准入制度,达不到安全底线标准的严禁出租。同时,制定相应的规范标准,对经营场合、安全管理、卫生换金、经营服务水平等方面进行评分,促进出租屋各项标准的改善提升。

其次,结合宅基地“三权分置”,探索适度放活宅基地使用权的具体形式,鼓励由村集体或社会资本统租或承租的宅基地及地上房屋,进行规模化经营,提高用地效率。同时,探索赋予租赁使用权并允许抵押,通过明确双方权能边界,保障双方权益和利益,为财产的良性发展提供制度保障。

最后,宅基地为村集体所有,其经营所得收益,村集体有权到场收益分配,尤其针对“一户多宅”的农户经营的宅基地收益,可探索农户与村集体的收益分配机制,一方面改善农户与村集体的利益平衡关系,另一方面倒逼农户逐步退出多余的宅基地,落实“一户一宅”的基本制度。


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