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行业动态 | 空间规划(07.13-07.19)

来源:??????2020/7/23 8:57:16??????点击:

一、战略留白用地内涵、划定与管控研究

自我国市场经济形成以来,空间管控到底是多一点刚性还是多一点弹性,是规划决策始终要面对的现实难题。2019年5月,中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》),正式确立了“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系,并将其作为国家空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据,实现“多规合一”的核心抓手。作为国土开发保护的基本依据,国土空间规划也必须更加卓有成效地有机统一规划的刚性与弹性,这直接影响到规划的有效性。

当前,随着各地国土空间规划编制的全面启动,以构建完整的国土空间规划传导体系为基础,以“三区三线”划定为传导和管控的核心政策工具,各级国土空间规划的刚性管控要点已经基本明确。而恒久以来的规划实践表明,只有刚弹结合,为未来发展和建设开发活动留有余地,才能真正落实规划的恒久有效性、严肃性和可实施性,真正做到“一张蓝图干到底”,其中,战略留白用地即是提高规划弹性的有益探索。

1、战略留白用地的理论基础与实践经验

1)战略留白用地的理论基础:有限理性与渐进式规划

以1933年《雅典宪章》为标志,理性规划思想正式确立,并直接引导了战后西方国家的规划建设。理性规划的引导思想是工具理性( instrumental rationality) ,即规划是一系列经过理性选择的行为,其目的是通过一张蓝图使相关结果的效能最大化。

最早对蓝图式规划诘难萌发过程论的是政治经济学家C·E·林德布罗姆(Charles E.Lindblom)。他借鉴控制论专家西蒙(Herbert A. Simon)的“有限理性”(bound rationality)概念,在政治决策和政策分析领域提出了“渐进主义”(incrementalism)概念,后来发展成为为渐进式规划(incremental planning)。他对当时盛行的理性主义蓝图式的规划思想进行抨击,认为在具有高度复杂性和不确定性的现实公共政策的决策过程中,传统的蓝图式的理性综合规划是无能为力的。受此理论影响,西方发达国家规划开始强调动态和弹性留白,即规划目标根据社会经济发展变化而动态变化调整,规划控制指标也开始从刚性控制向弹性引导转变。战略留白用地规划正是基于有限理性与渐进式规划的基础,对蓝图式规划的修正和完善。

2)战略留白用地的实践经验

纵览国内外弹性规划实践,从规划手段来看,规划具体体现为时序弹性、指标弹性、空间弹性、功能弹性。其中,时序弹性指视发展阶段决定规划实施与土地投放,如多情景规划;指标弹性制定规划指标浮动区间;空间弹性指划定空间位置变动区间,如在都会集中建设区外划定有条件建设区;功能弹性指允许功能混合与用途转换,如新加坡白地规划引导用地兼容。从规划类型来看,弹性手段覆盖战略条理规划和实施条理规划,其中,时序弹性、指标弹性、空间弹性多见于战略条理的概念规划、总体规划,功能弹性则主要应用于实施条理的控制性详细规划。

弹性规划手段示意图

战略留白用地作为一种弹性规划手段,具体体现为时序弹性和功能弹性:一方面,其启动使用的时间在规划编制时不能确定;另一方面,其启动后的具体功能不能确定。新加坡是较早在规划中探索战略留白用地的国家,称为都会开发储备用地(reserve site);近年来,我国的上海、北京等先发都会也展开了探索。

2、留弹性、强管控——战略留白用地内涵界定

由于发展阶段、土地制度以及土地资源条件等诸多差别,国内外实践对战略留白用地内涵的界定差别较大。当前,新加坡可供都会开发空间已然十分有限,都会开发储备用地以填海用地为主要构成,并用于都会开发边界的扩张。在我国,城镇开发边界作为刚性红线,在划定之初已经考虑保障远期用地扩张的可能。因此,在这种背景下,战略留白用地强调结构和指标双控,指在城镇开发边界的城镇集中建设区范围内,为应对未来发展的不确定性预留的一定规模的规划建设用地。

具体而言,战略留白用地具有战略特征、弹性特征和管控特征。战略特征,战略留白用地旨为未来发展留机遇,为久远发展留弹性,为转型升级留契机,为优化功能留空间,是面向未来的复杂性和不确定性的战略举措。弹性特征,战略留白用地为预留用地,视发展阶段和市场需求决定启用时间,并根据当时的需求灵活决定土地用途。管控特征,战略留白用地虽然是一类暂不明确开发时间和用途的空间,但附加了一套涉及划定、调整、启用等一系列的管控政策。

3、观久远,重时序——对战略留白用地结构原则的初步思考

1)观久远,区分两大类战略留白空间

据案例分析,北京战略留白用地分为发展机遇型、更新改造型、功能补充型和都会边缘型四种类型,上海战略留白用地分为生态留白空间、潜力发展区域和重大事件用地三种类型。

① 上海战略性空间储备用地类型

生态留白空间:紧邻生态空间结构,一是发挥预控作用,保留拓展生态廊道的可能性,以增加生态用地规模;二是在生态廊道建成之前,有必要对廊道及相邻地区的用地功能加强管控,需结合生态环廊的规划建设,再逐步明确与生态主导功能相符的用地类型。

潜力发展区域:以规划“一主、两轴、四翼;多廊、多核、多圈”的市域总体空间结构为导向,重点针对规划主城区、新城、核心镇及周边地区,沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖市域发展廊道等未来受市场影响较大,存在不确定因素较多的战略机遇区进行发展空间的预控,优先保障以上地区转型发展和功能提升的空间需求。

重大事件用地:上海未来与全球都会功能相匹配的国际经济、学问、体育和旅游等重大事件落地的机会和频率将越来越高。在规划都会用地结构时预留战略留白空间,确保以上重大功能区和重大事件能具备充实的落实条件,并带动都会更新或促进新区发展。

② 北京战略留白用地

发展机遇型:在重点功能区周边,选择区位优势明显、空间资源富足、尚未明确建设意向的区域,主要用于主导功能培育、财产发展预留,同时为市级重大事件、重大项目预留空间。

更新改造型:老城区现状低效利用待转型的存量工业区或闲置用地,主要用于探索盘活升级存量用地,优化用地结构,提高土地利用绩效。

功能补充型:现状建成区及在建区周边拆迁任务较少、尚未明确建设意向的区域,主要用于补充完善都会综合功能,优先服务周边建成地区。

都会边缘型:都会外围地区区位条件可能发生重大改变,近期无明确的发展导向和实施计划的地区,主要用于都会功能拓展,重大基础设施选址预留。

事实上,本文认为,需要进行战略留白的地区可概括为两大类,即潜力发展地区留白和底线地区留白。

2)重时序,推进战略留白空间结构优化

首先,为了优化用地结构,促进节约集约用地,战略留白空间尽量选址在现状低效工业用地、零散农村居民点用地以及集中都会建设区边缘的农用地和未利用地上。根据上海规划战略留白空间的现状用地统计,工业仓储用地和农用地、未利用地为主,占比达到75%,其中工业用地占留白总面积的50%,农用地、水域及未利用地合计约占25%。

上海市战略留白空间现状用地结构

别的,战略留白划定后并非永久不变,而是鼓励与国土综合整治工作结合,在总量不变的前提下,通过统筹规划,逐步优化调整战略留白用地结构。《北京市战略留白用地管理办法》鼓励各区政府、开发区管委会将减量腾退后的非建设用地与战略留白用地统筹规划、调整结构,将战略留白用地向更具区位优势的区域集中,原匹配的建筑规模指标与战略留白用地捆绑使用。

北京市战略留白用地调整优化示意

4、全过程、分主体——对战略留白用地管理机制的初步思考

1)传导划定:分类分级,平台管理

对应各级国土空间规划内容深度,建立分级传导机制。战略留白用地规模指标由省级国土空间规划确定,并作为刚性管控指标向下位规划逐级分解下达,鼓励各级国土空间规划结合城镇自身需求,立足久远,增补战略留白用地。战略留白用地结构由省级国土空间规划划示,并由下位规划逐级细化落实。

建立全省战略留白资源储备库,由省级政府统筹管控,对各市战略留白台账进行统一监管,为全省空间格局优化预留空间资源。

2)过渡调控:分类调控,动态调整

过渡调控指在留白地块在未来进一步明确开发导向和开发时序前严格限制范围内新的开发建设行为。对于无建筑物、构筑物的实地留白用地,应结合实际实施临时绿化并挂牌公示,“以绿看地”,严格管控。对于存在建筑物、构筑物的规划留白用地,应加强管控,合法建设可暂时予以保留,除用于保障民生需求外,不得随意改变用途或进行改扩建;违法建设予以严厉打击,并纳入拆违计划限期拆除。市、县级自然资源主管部分具体负责过渡期调控工作的管理和评估,并及时纳入都会体检报告,省级自然资源主管部分实施监管职责。

在确保总量的前提下,建立留白用地动态评估调整制度,以适应新的发展态势和发展预期。规范战略留白用地调整优化步伐,由市政府编制调整优化方案并组织评估论证,经省规划自然资源部分会同有关部分审核、备案后,将相关结果纳入战略留白资源储备库。

3)腾退收储:加强腾退,鼓励收储

对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关抵押贷款情况进行调查摸底、分析评估,制定分类清理方案,纳入国土空间近期规划和年度实施计划,有序组织实施。由省级自然资源主管部分下达年度战略留白内用地清理任务,并监督市、县两级相关部分实施。

充实发挥政府统筹协调力度,增强政府对战略留白用地投放的宏观调控能力,防止近期市场利益逐步驱动局部建设,不断蚕食战略留白资源,鼓励上下级政府联动开展战略留白用地储备工作。建议省级自然资源主管部分制定全省土地储备计划,并监督市、县两级相关部分实施实施。

4)启动管控:规划引导,步伐监管

战略留白用地启动前应重点评估项目与省、市战略导向、财产需求、公共设施配置、交通市政设施保障等方面的匹配度,对超出规划方向预期的项目进行严格控制。

按照“论证评估-提交申请-意见征询-审议批准”的步伐启动战略留白用地投放。战略留白用地经省政府同意启动后,由省自然资源厅会同属地政府同步组织后续规划编制、审批和实施管理,由省行政主管部分审批。全省战略留白资源储备库根据实施启动情况更新。

战略留白用地管控示意


二、石楠:且谈撤村并点与空间规划

有网友给我发私信,说有的地方借新一轮空间规划的东风,以提高集体建设用地使用效率的名义,通过拆村腾出建设用地指标,满足镇区扩张需求。规划师明知这种做法有待商榷,但面对项目合同的压力,左右为难,进则有违职业初衷,退则饭碗不保,于是自嘲“规划再次沦为傀儡与工具”。

其实,类似的声音这些年始终没有绝迹过。简单地批评地方政府不是负责任的做法,撤村并点曾经是发达地区城镇化过程中常用的政策手段之一,通过这一方法提高公共服务设施,尤其是义务教育设施的使用效率,提高乡村地区公共服务的水平和质量,同时腾退部分废弃或低效乡村建设用地,提高土地使用效率。

批评之声主要集中在:提高集体建设用地使用效率通常并非撤村并点的初衷,农民脚下的宅基地及背后的建设用地指标才是真正的目的所在;农民故土难离的情结未被敬重,简单粗暴地一刀切让乡亲寒心;过度集中居住造成绩学就医和耕作距离增加,带来生活本钱上升;新居民点楼房设计无法满足农业生产和农民生活习惯之需,人上了楼,生计反成了问题;等等。

我国农村的确存在建设用地使用效率不高的情况。有专家做过专门统计,2006年至2015年,全国有近2亿人从农村转移到都会,但农村建设用地不降反升,增加了2.55万平方公里,农村人均建设用地高达325平方米。虽说城乡之间在密度上存在差别是客观规律,城镇化带来农村人口下降也是客观趋势,但这都无法完全说明农村建设用地使用效率低下的原因。传统意识强烈、管理水平不高,是普遍存在的因素,但更重要的有三方面值得重视,一是农村宅基地的社会保障功能,使得不少进城农民不愿放弃农村宅基地;二是农村行政和生活设施用地增长快、占比高;三是市场对集体建设用地配置的决定性作用没有发挥出来。

党的十八届三中全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”,以此保障农民的土地权益,推动节约集约用地。但现实中集体建设用地流转市场发育十分缓慢,真正符合政策能够合法流转的经营性建设用地十分稀少,占农村建设用地主体的农民宅基地、公益性建设用地被排除在入市范围之外,加上法律法规的某些不合理规定,都是阻碍改革进程的因素。

在市场短期无法解决效率低下问题的情况下,在建设用地继续实行指标化管理的客观环境下,乡镇几乎无法获得所需的建设用地指标,为了满足其建设需求,撤村并点自然成了重要的选项,提高集体建设用地使用效率于是成了名正言顺的理由。这在城镇化速度较快,尤其是大中都会周边的农村,变得更为普遍。

问题在于这种措施是否充实敬重了农民的意愿,能否保障农民在集体土地上的所有权益,是否确保了农民成为这种腾挪的最主要受益者?假如这些前提无法满足,就难怪有人质疑撤村并点的真实意图了。

至于说眼下如火如荼的国土空间规划编制工作,应该综合评价不同区位、不同发展阶段、不同规模的村庄,接纳因村施策的工作方法,尤其不能简单地图画江山。让市场化发挥更大作用是既定方针,但政府托底和社会保障应该防止市场不公平和出现新的贫困;城乡统筹、融合发展是大势所趋,关键是发挥城乡各自的优势,为了都会发展牺牲乡村利益的做法不可取;腾退闲置集体建设用地,是空间规划切入的重要由头,但村庄在历史、学问、人文等方面的渊源不应被忽视;撤村并点曾经很流行,但中央明确要求,农村居民点迁建和村庄撤并,必须敬重农民意愿并经村民会议同意,不得强制农民搬迁和集中上楼。从这个角度说,实用性村庄规划这篇论文尚未完全破题。


三、空间规划的困境、变革与思考

1、现代规划的起源

英国是现代都会规划起源国家之一。英国1848年的公共健康法在法律上对城镇给排水、雨水、清洁卫生、道路铺设、环境和健康等方面做了一些具体的规定,目的是为了解决英国工业革命所引发的快速城镇化带来的众多都会内的贫民窟问题。

在这些贫民窟居住的贫民生活条件恶劣,肮脏、恶劣的生活条件是瘟疫和疾病感染的温床,为了解决和改善这些问题,出现了现代都会规划。因此,现代都会规划的起源是因为市场(经济)失效,无法为所有人提供公平的机会和公共产物,无法为居民提供合适的居住空间,所以需要政府通过规划手段引导和控制土地利用和建设,对市场进行干预。现代规划表现为政府干预市场、提供公共产物、实现公共利益,并保证居民的健康和提供适宜的居住场合,这是现代都会规划的本源。所以规划是一个重要的工具和手段。

作为一个工具,规划体系与法律、政治和行政体系以及社会运行密不可分。规划体系构嵌于法律和行政体系,以及社会治理体制之中,因此规划所能发挥的功能受到整个法律、行政体系和社会治理系统的影响。当社会经济的发展目标发生变化,或社会、经济和政治制度发生了变革,规划体系、范式和目标也会发生变化。规划需要适应和服务于社会经济发展并对环境进行保护。

2、空间规划的产生

空间规划起源于欧洲,是对欧洲规划术语元素的翻译。但空间规划语境广泛的使用与欧盟的建立有密切关系。为解决欧盟建立后协调其成员国国土规划和发展等协作问题,1994年9月21至22日欧盟各国负责规划的部长在莱比锡会谈,探讨欧洲空间发展政策原则,确定了“莱比锡原则”。

该文件将欧盟各成员国视为一个领土进行“空间化”,赋予空间具体的意义,并实现物质形态化;创造了一个可以进行空间干预的“空间”,即一个“框架效应”,今后欧盟有了协调各国规划和可连续发展的具体工具。以“莱比锡原则”为引导的《欧洲空间发展展望》的目标是促进均衡、多中心的都会体系和新的城乡关系发展;确保能够支撑欧盟多中心发展的综合运输和通信设施,实现获取基础设施和知识的均等化;明智地管理和保护自然和学问遗产,在面对全球化情况下保护好区域特色和学问多样性,实现可连续发展。

均衡和可连续空间发展目标

3、空间规划面临挑战

然而2008年的世界金融危机,对欧洲空间规划体系产生了影响。正如前面提到的,在社会、经济和政治制度发生变革时,规划体系、范式和目标也不得不发生变化。为了复兴经济,欧洲推行新自由主义政策,规划体系和运作模式也发生了变化。为了挽救衰退的经济,给各地更多的自主权并复兴经济,欧洲各国空间规划体系出现了规划权力普遍下放的趋势,甚至弱化规划的作用。

多数国家将规划权力尽可能下放到更低的行政级别。当然,同时也出现某些领域的规划权力重新集中到中央政府的管控范围,权力集中的领域包括环境、水资源、海岸线的发展和保护等。然而,空间规划的作用也面临前所未有的挑战:第一,更强调经济增长,而不是可连续发展;第二,空间规划的协调能力下降;第三,规划在不同的政策制定层面的影响力衰减。

4、对国土空间规划体系构建的启示

欧洲空间规划变革面临的困境和挑战对我国国土空间规划体系构建具有一定的借鉴意义。从规划的本质和功能思考,规划是政府干预市场,提供公共服务的手段和工具;规划必须适应并促进社会、经济发展和环境保护政策。欧洲空间规划的变革与促进经济复苏的新自由主义政策密切相关,在我国,国土空间规划需要考虑哪些国家的发展政策?国土空间规划如何适应并服务这些政策?这是《空间规划的困境、变革与思考》这篇文章希翼能够提出来供读者们思考的。

中国改革开放历经40多年,国家经过努力发展,经济体量迅速壮大,已经成为世界第二大经济体。然而经济快速发展也带来一些副作用,例如污染的环境,较高的碳排放,同时还面临脱贫、共同富裕和实现小康的挑战。

因此,过去几年,中央战略政策基本是解决这些问题和挑战,其中包括生态文明建设、新型城镇化和乡村振兴,提倡通过“两山理论”促进绿色发展,以及实现人民对美好生活的追求等。控制污染、实现对环境的保护和开展生态文明建设并不是不要经济发展,而是既要青山绿水,又要金山银山。因为经济是实现战略目标的基础,是实现人民对美好生活追求的条件。国土空间规划体系的构建和国土空间规划的编制必须适应国家战略政策的目标,综合实现环境保护、满足人民对美好生活的追求和经济可连续的增长。然而需要意识到这三个发展方向,也是可连续发展的三个组成部分,有各自的目标、要素和内容。更重要的是,在具体实施中,这三个方面时常会出现相互矛盾的状况。规划则被认为是解决其中一些矛盾的工具。

文章提出如下几点建议:第一,空间规划层级的构建应当将实现战略性计谋与土地的用地性质管控相结合。让空间规划有具体的抓手,而不仅仅就是战略型的政策。第二,规划和政策制定权力的适当集中与合理下放。通过规划权力合理集中,管控好主要的战略性要素,包括基本农田、生态环境管控空间,河流、海洋和海岸线;但在经济发展遇到困难时,应当通过下放规划权力,让各地方政府能够更灵活地发展经济,应对快速变化的全球经济,更有效地提高就业率。只有这样才能提高人民的生活水平,实现人民对美好生活的追求。第三,促进政策公平和地方治理能力的提升。政策制定权力的下放,包括规划权力的下放有一个重要条件,即提高各地区治理的水平才能实现政策的公平。文章中将关注点聚焦在乡村地区的治理能力,因为相对城镇地区,乡村的治理能力是最薄弱的。第四,克服规划的僵化和复杂性。空间规划需要更多的协调和沟通,传统的规划语境、复杂的表达方法需要变革,使得更多的人了解规划、理解规划,只有这样国土空间规划才能得到有效实施和交付。

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