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行业动态 | 空间规划(07.20-07.26)

来源:??????2020/7/31 9:53:39??????点击:

一、十四五矿产资源总体规划编制相关问题释疑

为加强矿产资源勘查、开发利用和保护的统一规划,同时为做好省市县各级矿产资源总体规划编制工作,自然资源部相继印发了《关于全面开展矿产资源规划(2021-2025年)编制工作的通知》(自然资发[2020]43号),《省级矿产资源总体规划编制技术规程》、《市县级矿产资源总体规划编制要点》等相关文件与技术标准,目前各地矿产资源总体规划编制工作已全面启动。为更大范围内协助相关单位及人员科学开展矿产资源总体规划编制专题研究、准确把握规划编制的总体思路、主要内容、技术方法及要求,提高编制质量。现将编制过程中大家普遍关注的部分问题整理、汇总、答复,以飨读者!

、在编制市县十四五矿产资源规划时需要收集的资料清单一般包括那些?

(1)基础地理信息相关数据;(2)社会经济方面的,包括人口、财产、基础设施等;(3)土地利用及国土空间方面的,主要是三区三线相关数据;(4)矿产资源方面:地质调查、矿产资源基础数据(储量、品位、埋深等)矿业权设置、矿业产值、主要矿业企业数据等;(5)涉及矿产资源调查评价及开发利用与保护的相关规划、政策文件、法律法规等。

、大中型矿山比例是必须分矿种定指标吗? 

大中型矿山比例是全部矿山的。但需要注意每个矿种的大中型标准不一样。

矿产资源开发利用是一个概念还是两个概念?利用具体指什么?

广义的“利用”包括选冶,甚至比选冶的范围更广。矿产资源规划一般就到选矿阶段(和矿山在一起的初级选矿,独立的选矿一般不包括在矿规的范围了)。但是绿色矿业,包括矿产资源的综合利用、甚至都会矿产都可以纳入到矿产资源规划中。

、规划的开采区块与最终设置矿权的拟合度最低是多少?

现在由各个省根据情况自行确定。之前矿业权设置方案的拟合度要求可以作为一个参考。

、第四轮矿产资源总体规划中三类矿产开采区块与集中开采区的关系?单独一个或两个的开采区块如何设置?

开采区块是确定的,可以直接设置矿权。集中开采区是一个区域,一般提出设置矿业权的相关要求、投放时序等。单独设置开采区块时,根据区域资源情况,相邻空间的用途管制情况、交通基础设施情况等直接划定即可(明确范围,拐点坐标)。

、新一轮矿规中战略性矿产资源保护区与空间规划衔接时,生态红线内可以划资源保护区吗?还是要避让红线?  

可以在生态红线内划定资源保护区。但是根据《关于在国土空间规划中统操持定落实三条控制线的引导意见》,生态红线内只能进行国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查,公益性自然资源调查和地质勘查。划定之后未来的开发利用可能会有影响。

、本轮矿产资源总体规划编制涉及的储量数据,是否需要按照新颁布实施的储量分类标准重新厘定?

需要按照新标准。

、砂石粘土矿产开收罗中区是否可以具体落实在市县级规划中,省级规划明确原则?

三类矿产在市县级规划中落实。省级规划只划定国家及省级发证的。

、约束性指标一般是指不能突破的上限?预期性指标是不是没有上限或下限的说法?如何评估是否完成?或完成率?

约束性指标原则上是绝对不能突破的,否则将会受到处罚。预期性指标是尽量要完成的,但是不作为强制性考核。在评估是否完成,或者完成率方面,两类指标没有差别。

10 、市级规划编制重点勘查区,一个位置面积不等、矿种不同,面与面不能重叠;数据库怎么表示?

数据库会自动进行拓扑检查,如果重叠就通不过。

11 、矿山修复治理已经在省级生态保护与修复专项规划中具体规划,矿产资源规划中还要规划吗?

需要列入。

12 、规划提交有时间节点吗?

有时间节点要求的。详见相关通知。

13 、双评价是否在环评报告中体现,总体规划中可否不涉?

“双评价”是总体规划的一个基本依据,在矿产资源开发利用中需要考虑资源环境承载力,如水土资源平衡等。

14 、专题编写基础数据可以用2019的吗?

专题研究可以用2019年的数据,但是在报批的规划文本中,尤其是指标表的基础数据需要更新到规划基期年(2020年)的数据。


二、尹稚:中国新型城镇化战略的当下与未来

本文选自中国资本市场50人论坛嘉宾直播实录,清华大学国家治理与全球治理研究院首席专家、清华大学都会治理与可连续发展研究院实行院长尹稚教授以“中国新型城镇化战略的当下与未来”为题,发表了直播演讲。本文围绕四部分内容展开: 一回顾城镇化规划实施成效;二五大不平衡、不充实的问题;三城镇化处在一个什么样的发展阶段,它有哪些独特性?四城镇化发展环境的重大变化和影响。

从国家新型城镇化规划的发布,到这几年一系列试点都会的实施,已经走过了三年多的进程。今年是承上启下的一年,第一版国家新型城镇化规划收官,下一步规划进程即将开启。

1、回顾城镇化规划实施成效

当年新型城镇化国家战略确定了四大战略任务,五大核心举措。围绕四大战略任务基本上就是农村转移人口市民化,优化城镇化结构和形态,提高都会可连续发展,推动城乡一体化发展。

五个核心举措,一是推动人口管理制度改革,解决人怎么能进城,把所有渠道都打通;二是深化土地管理制度改革,当然城乡之间的土地流动现在还有一些制度性的障碍,有待进一步的破除;三是创新城镇化资金保障机制,城乡建设对传统土地资本的依赖正在下降,要寻找新的资金保障来源;四是健全城镇住房制度,中央已经明确提出来“房住不炒”等等一系列原则;四是强化生态环境的保护制度,使得城乡环境有一个永续发展合理空间。

回过头来,大家看看,三年多过去了,大家的成效在哪儿?第一,以人为核心的城镇化工作稳步推进。第二,都会群为主体的空间形态基本形成。第三,都会公共服务和基础设施方面的短板加快补齐。第四,城乡一体化除了都会之外,也离不开农村的发展。第五,上一版国家新型城镇化战略公布以后,分三批推动一系列试点,这些试点从初期以都会为核心到大中小都会兼顾,到推向镇、村,逐渐形成了覆盖各级居民点的一个比较完整的试点体系。

2、五大不平衡、不充实的问题

大家未来的路还是很长,仍然有很多核心问题还没有得到有效的解决。这里谈到五大不平衡、不充实的问题:

一人群发展不平衡。农村转移人口市民化,后续保障性制度并不完善。融入都会仍然是比较困难。二特定人群的公共服务供给和民生保障不足,无法满足多元化需求。三区域发展不均衡,这几年也引起了越来越多的关注。四城镇化主体作用发挥不充实,也是五大问题之一。五都会发展不平衡。

3、城镇化所处的发展阶段及其独特性

从发展阶段的特殊性来讲,大家处在“两个百年”历史交汇期,即将迈入全新发展阶段。

历史任务有所转变,就是形象的讲中国人民从“站起来”“富起来”,逐渐转向“强起来”,推动中国从世界的边缘,重新回到世界舞台的中心,成为世界一流强国,这是历史任务的变化。主要矛盾的转变,从日益增长物质学问需求同落后的社会生产力之间的关系,到人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充实的发展之间的矛盾。城乡关系的转折处在一个关键点,就是从城乡二元化向城乡融合发展。从简单的反哺、改善,到全面提升,从乡到城的单向流动转向城乡双向流动。

如何重新塑造这种双向的体制,发展理念转型也进入到一个攻坚期。它的复杂水平如下:第一,大家工业化进程并没有完全结束,高度现代化、高技术体系还没有形成。第二,大家是一个人口大国,中国有这么庞大的人口基数,所以这条路一定是以人民为中心,自己解决自己的生存发展问题。

这些年,都会治理是国家治理和社会治理体系一个非常重要的内容,就是“以民为本、民生优先”“重新定位都会政府职能”,如何实现“多元主体协商共治”等等,都对新型城镇化提了一系列新的要求出来。这是下一步大家在软环境当中要进一步努力的。

4、城镇化发展环境的重大变化和影响

大家进入了外部巨变辩论凸显期,对国内经济社会发展肯定会产生深远影响。城乡双向流动日益频繁,实现乡村振兴农村人口也需要保留在一个必要的水平。中国城镇化到什么时候是一个比较正常或者比较均衡的状态。从农业集中考虑,一是全要素农副产物完全实现自给自足;二是保口粮加工业用粮、饲料粮;三是只保全民口粮。不管用哪些想法测算,都可以倒算出来,在农村维系多少人口才能维持基本保障国家安全的农业生产活动。

人口流动进入了一个调整期,流动模式从单向流动向全方位、多条理以及多元化流动在转变。这种长距离、跨省的流动、东西部之间超大规模人群流动其实在逐渐缓慢下降,慢慢趋于稳定。但是城与乡之间的流动,中短途的流动强度越来越大。随着大家一系列落户政策有效实施,家庭化的流动趋势会增强,流动人口流入地家庭规模会进一步扩大。

对城镇化的挑战来讲,就是从高质量的城镇化走向全面现代化的城镇化。

第一个阶段,高质量现代化当时定的目标是25年左右,这里面有一些发展速度的需求,仍然像前三四十年那样平均下来维持每年1%左右的中速增长。当然开始做区域均衡的探索、城乡新关系建立,以及发展动能转化,以及所谓发展路径的进一步绿色化。

第二个阶段,到35年是一个新型城镇化相对成熟阶段,人的素质提升和无差别化发展的追求变成主要的动力。从发展的动能来讲,服务经济和新型工业化经济是一个双轮驱动的态势。

第三个阶段,最终大家会走向一个全面现代化的城镇化,人全面发展,实现共同富裕,不同地区的人群享受无差别的公共服务和发展机会。这是最终的一个状态。

5、结语

最后简单谈一点初步的体会,未来展望到35年、50年,有多少个战略走向是大家要做的。其中有几个问题比较重要。

1)实现人的素质提升和无差别化发展。

基础教育水平的提升以及全民教育素质的提升,既是中国人民现在最大的需求,也是各级政府面对的一个最大考验。大家老讲公共服务均等化,大概跟人的素质提升和无差别化发展最核心的,比如说教育、医疗、公共卫生安全等等,这么多年大家的投入是不是足够,这个目标在轻重缓急的排序当中的位置是对还是不对。

2)实现六化协同的城乡发展新动能。

最近有不少文件都在逐渐出台,但它是不是协同的?比如最近炒的比较热的“新基建”。“新基建”其实是围绕高技术,它会带来以色列竞争能力的提升,生产效率的提升。大概一个最大的问题就是带来劳动就业岗位的大幅度下降。将来可能会有替代性失业问题,这些被机器取代了工作岗位的人将何处去,是大家下一步面临的问题。

3)实现结构协调的城镇化空间新格局。

大都会做成一块大饼,显然不是一个明智的选择。现在大家要放大到都市圈的标准,就是1小时通勤圈范围。考虑大都会地区的发展,就涉及到中央主城跟外围新城,甚至跟外围二三级中小都会之间的协同发展关系,这才是一个真正意义上的协同问题。当然在都会里面,社会、经济、环境三要素之间的协同,以及它的位置应该怎么摆,其实也是大家面对的全新问题。是不是说我简单的讲某个东西重要,赋予它一票否决的权利,大家就能实现均衡发展,恐怕不是这么简单的事情。它有更复杂的利益关联和更复杂的利益制衡效应值得深入思考。

4)实现绿色健康的城乡发展新模式。

这次疫情爆发以后,大家对这个认知更加往前进了一步。大家不仅要实现节能减排式的绿色化,还要实现健康化,跟公共卫生体系、医疗卫生体系密切相关的健康化都会发展新模式。

5)实现学问传承的人居环境新风貌。

最终中华民族要屹立于世界民族之林,不能丢掉大家的学问。如果大家最终奋斗目标是把中国都会建成美国的曼哈顿,建成西班牙的别墅区,恐怕这也不能称之为中国的典范和标杆。在这里面还要实现学问传承,创造人居环境全新面貌、风貌、品质、质量,其实都跟学问的传承有非常密切的关系。


三、国土空间总体规划中生态保护格局构建的思考—以南京市为例

党的十八大以来,大力推进生态文明建设被纳入到国家战略目标之中。十九大报告中指出要“加大生态系统保护力度,优化生态安全屏障体系”,建立健全国土空间开发保护制度。2020年5月,自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(2020年5月版)中提出要构建连续、完整、系统的生态保护格局,优先确定国土保护空间。因此构建科学、合理的生态保护格局对保障区域生态空间安全具有重要基础作用,也是当前国土空间总体规划编制过程中应重点关注的问题。本文以南京市为例,在生态用地重要性评价的基础上识别生态源地,并顾及PM2.5浓度、夜间灯光数据对物种迁徙的影响构建生态阻力面,通过最小累计阻力模型探索构建南京市的生态保护格局,为生态文明建设背景下市域国土空间总体规划中生态保护格局的构建提供参考。

1、生态用地重要性评价

基于南京市自然环境条件和生态安全影响因素分析,从生物多样性保护、水资源安全、地质灾害规避等三个角度对南京市生态用地重要性进行定量评价。

生物多样性保护评价:根据南京市土地覆盖类型和谢高地等制定的生物多样性服务价值当量表,计算得出林地、耕地、园地等不同景观生态系统的生物多样性服务当量。考虑到同一景观生态系统内植被覆盖度的差别,利用归一化植被指数(NDVI)对生物多样性服务当量进行修正。

水资源安全评价:选取地表水源安全作为评价因子,基于ArcGIS10.2平台通过欧氏距离计算每个栅格单位到重要水系的距离,进而以500m、1000m、2000m为间断点划定水资源安全重要性等级。

地质灾害规避评价:以地质灾害隐患点、危险点为中心点,分别以100m、200m、500m为缓冲距离进行缓冲区分析,进而划定地质灾害规避范围与等级。

生态用地重要性综合评价:根据“最小单位生态用地发挥最大生态功能”的原则,利用最大值法对不同层面的生态用地重要性进行综合评价。

南京市生态用地重要性评价结果(栅格单位大小100m*100m)

(其中:4表示极重要,3表示中等重要,2表示一般重要,1表示不重要)

2、生态源地识别与阻力面建立

生态源地识别:选取极重要生态用地中面积大于5 km2且集中连片分布的生态斑块作为生态源地。将生态源地与南京市国家级生态红线中的保护地进行叠加,发现生态源地内基本涵盖国家级和省级自然保护地,识别结果比较合理。

生态阻力面建立:考虑到人为活动干扰和环境空气质量对物种扩张和迁徙的影响。根据不同景观生态系统类型受人类活动的影响水平确定其相对阻力系数大小,建立基础阻力面。然后基于夜间灯光指数、PM2.5浓度数据对基础阻力面进行修正,得到生态阻力面。其中,考虑到空气污染物的扩散,接纳克里金插值模拟PM2.5浓度的空间分布。

3、生态保护格局构建

生态保护格局的核心组分包括源地、节点、缓冲区和廊道等部分。

生态源地:源地既是生态景观要素扩张和流动的基础,也是维持生态系统稳定的核心区,本文选取生态用地重要性评价中的极重要生态斑块作为生态源地。

生态节点:生态节点是维持源地之间生态要素交换和联系的关键战略节点,提取主要生态源地斑块的中心点作为生态节点。

缓冲区:缓冲区是位于生态源地外围一定范围内的低累积阻力表面。利用自然断点的方法将生态源地外围的生态阻力表面划分成三种不同类型的区域,分别为缓冲型生态区、理想型生态区和其他区域。

生态廊道:生态廊道是区域内连接不同生态源地间物种迁徙的重要流动通道。借助ArcGIS10.2平台的Cost-Distance工具,分别以各生态节点(n)为源点,以剩余生态节点(n-1)为目标点集,对应输出各生态节点(n)的本钱距离栅格、本钱回溯链接栅格。再利用Cost-Path工具,对应输出各生态节点(n)至目标点集的最小本钱路径。然后,根据源地之间的联系强度和廊道景观组分对生态廊道的重要性进行划分,将其划分为关键廊道和一般廊道。

最后,借助ArcGIS10.2平台的Cost-Distance工具建立最小累积阻力模型,从而识别出生态保护格局中的生态节点、缓冲区、廊道等重要组分。

南京市生态保护格局重要组分

总体来看,依托南京市内大型水系、低山丘陵,形成了以长江为中心向外延展的“一带三区多轴”生态保护格局框架(图5)。“一带”是指沿长江岸线的生态带,保障长江干流和附近支流的水资源生境。“三区”是指北部的森林公园保护区(包括老山国家森林公园、龙王山、凤凰山、佛手湖郊野公园等)、中部的丘陵岗地区(包括钟山、牛首山等)、南部的水源涵养区(包括九龙湖湿地公园、石臼湖等)。“多轴”是指以林地、水系相互连接形成的生态防护轴带。

南京市生态保护格局示意图

4、结语

随着城镇化进程的不断加快,城镇开发边界也不断向外扩张,生态用地的空间被大量侵占。因此,构建和优化生态保护格局不仅是落实国家生态文明战略的重要手段,也是保障区域生态空间安全的关键,可以为加强国土空间生态边界管控,构建山清水秀的良好生态提供支撑。在未来国土空间总体规划的实施监督中,也应建立相应的动态监测体系和机制,以保障区域生态环境的可连续发展。

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